(Opini) Dilema Kepala Daerah Pembina Kepegawaian
By Abdi Satria
Oleh M. Ridha Rasyid
(Praktisi dan Pemerhati Pemerintahan)
Dasar pemikiran pada era orde baru bahwa kepala daerah yang dipilih melalui DPRD, sesungguhnya hanyalah sebuah "tempelan demokrasi". Sebab, sejatinya yang menentukan adalah pemerintah pusat, dalam hal ini Menteri Dalam Negeri. Usulan tiga nama, yang kemudian turun satu nama, hanyalah untuk memenuhi "seakan-akan" demokrasi sudah dijalankan.
Lagi pula, rezim orde baru, tidak menganggap kepala daerah itu jabatan politik. Dan pada prakteknya memang demikian. Karena ketika itu, kapasitas Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah, benar benar menjalankan fungsinya sebagai "atasan" para bupati/walikota di wilayahnya.
Kondisi ini berlangsung hampir tiga dekade. Karena sebelumnya, benar benar penunjukan langsung oleh Presiden melalui Menteri Dalam Negeri atas usulan para gubernur maupun Panglima Kodam setempat.
Era Reformasi
Kulminasi dari gerakan reformasi bagi daerah ketika dilakukan perubahan "revolusioner" terhadap Undang Undang Pemerintahan Daerah yakni UU No 22 Tahun 1999 dan perubahan Undang Undang Kepegawaian yakni UU No 43 Tahun 1999. Kedua Undang Undang ini merupakan "kabar gembira" bagi terwujudnya otonomi daerah dan penataan kepegawaian yang lebih fleksibel, meskipun urusan kepegawaian ini masih tetap sama polanya dengan UU No 8 Tahun 1974 tentang Pokok Pokok Kepegawaian, tetapi perubahan struktur mendasar pada pengaturan pegawai daerah lebih terbuka.
Di mana secara jelas disebutkan tentang kedudukan kepala daerah sebagai pejabat pembina kepegawaian yang pada mulanya masih berjalan normal. Seiring dengan pemilihan langsung kepala daerah, maka posisi kepala daerah sebagai pejabat politik melegitimasi keberadaannya untuk "mengacak-acak" manajemen kepegawaian sesuai "kebutuhannya".
Sayang sekali, undang undang pemerintah daerah dan pokok pokok kepegawaian yang dilahirkan pada awal reformasi itu hanya berlangsung kurang dari lima tahun, dengan adanya perubahan Undang yang kemudian dinuansakan sebagai dari desentralisasi ke sentralisasi. Dengan kata lain, sejumlah kewenangan dan urusan pemerintahan yang tadinya diserahkan kepada daerah , ditarik kembali menjadi otoritas pusat.
Lahirlah UU No 32 Tahun 2004, dimana urusan kepegawaian masih diberlakukan undang undang lama. Kerancuan antar hubungan daerah dan pusat makin mempersempit kewenangan daerah.
Namun, sebelum lebih jauh membahas hal tersebut, kita perlu terlebih dahulu memahamkan tentang kewenangan luas yang diberikan kepada daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri yang disebut dengan otonomi itu.
Euforia otonomi dengan pemekaran sejumlah wilayah menjadi pertanda, bahwa pusat tidak begitu legowo melihat dinamika daerah yang sangat "bersemangat" memekarkan diri dengan dalih pendekatan pelayanan kepada rakyat dan luas daerah yang potensial menghasilkan pundi pundi keuangan daerah.
Otonomi daerah merupakan suatu wewenang untuk menyelenggarakan pemerintahan sendiri (local self government) yang memiliki dua unsur utama, yaitu mengatur (rules making, regeling) dan mengurus (rules application, bestuur). Pada tingkat makro (negara) kedua wewenang itu lazim disebut sebagai wewenang membentuk kebijakan (policy making) dan wewenang melaksanakan kebijakan (policy executing). Jadi, dengan pembentukan daerah otonom berarti telah terkandung penyerahan wewenang untuk mengatur dan mengurus oleh local government.
Pendapat Koesoemahatmadja, dan Miftah Thoha, Otonomi pada dasarnya adalah sebuah konsep politik. Dari berbagai pengertian mengenai istilah ini, pada intinya yang dapat disimpulkan bahwa otonomi itu selalu dikaitkan atau disepadankan dengan pengertian kebebasan dan kemandirian. Sesuatu akan dianggap otonom jika sesuatu itu dapat menentukan dirinya sendiri, membuat hukum sendiri dengan maksud mengatur diri sendiri, dan berjalan berdasarkan kewenangan, kekuasaan, dan prakarsa sendiri.
Muatan politis yang terkandung dalam istilah ini, adalah bahwa dengan kebebasan dan kemandirian tersebut, suatu daerah dianggap otonom kalau memiliki kewenangan (authority) atau kekuasaan (power) dalam penyelenggaran pemerintahan terutama untuk menentukan kepentingan daerah maupun masyarakatnya sendiri.
Dari beberapa pengertian di atas, hal ini berkaitan pula dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015, yang mengatur pemberian otonomi seluas-luasnya kepada daerah, khususnya daerah Kabupaten dan Kota, yang dalam Pasal 1 angka 6 menyebutkan, bahwa Otonomi Daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia
Selanjutnya dalam Pasal 1 angka 12 menyebutkan bahwa daerah yang menerima hak, wewenang dan kewajiban untuk mengatur rumah tangganya sendiri disebut daerah otonom, yaitu suatu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa serta kreasi daerah memajukan daerahnya.
Peran Ganda
Sebagaimana di urai di atas, kepala daerah juga memiliki tugas selaku pejabat pembina kepegawaian (PPK) di jajarannya. Pembinaan di maksud dalam hal pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian pegawai negeri sipil .
Oleh karena, kapasitas kepala daerah untuk melakukan pembinaan tanpa batas, maka di sinilah letak permasalahannya. Undang ASN, baik yang lama maupun yang baru yakni UU No 5 Tahun 2014 tidak secara "terang-terangan membatasi kewenangan dalam melakukan pembinaan kepegawaian, hanya mengikuti mekanisme yakni koordinasi dengan Komisi Aparatur Sipil Negara dan Kementerian pembina daerah yakni Kementerian Dalam Negeri.
Oleh karena, tidak adanya rambu pembatas kewenangan apa saja yang melekat pada kepala daerah selaku pejabat pembina kepegawaian, sehingga di "terjemahkan" sendiri menjadi pedoman bahkan melawan rambu rambu yang jelas jelas telah diatur.
Mengapa? Karena perintah koordinasi itu out put-nya hanya berupa rekomendasi. Di mana rekomendasi itu ditafsirkan suatu perintah yang tidak mengikat. Walauoun, makna yang dipahami kepala daerah itu keliru karena rekomendasi yang tidak diindahkan oleh kepala daerah dapat diserahkan kepada Presiden untuk memerintahkan daerah melaksanakannya melalaui Menteri Dalam Negeri.
Dampak PPK/Kepala Daerah
Ekses yang dapat ditimbulkan dengan adanya aneksasi tugas dan kewenangan itu dapat berdampak sebagai berikut, pertama, kepala daerah dapat serta merta mendahulukan kepentingan politiknya untuk memperkuat dan mempertahankan kedudukannya, dengan membuat aturan yang lebih mengarah pada keuntungan pribadi maupun partai pengusungnya dalam birokrasi,
Kedua, dalam hal pengangkatan dan pemindahan pejabat struktural dapat "diintervensi" dengan mengabaikan mekanisme aturan dengan dalih bahwa dia punya hak preogratif dalam menentukan kebijakan kepegawaian untuk ia lakukan.
Pada pemahaman seperti itu, tidaklah tepat bahkan sangat keliru, sebab dalam undang undang tidak ada hak yang seperti itu dimiliki ataupun diberikan kepada kepala daerah walaupun jabatannya merupakan jabatan politik, tetapi berbeda dengan Presiden sebagai kepala pemerintahan.
Kepala daerah, sekali lagi, tidak punya hak preogratif, kecuali kalau kepala daerahnya itu "keblinger" dengan kekuasaannya, ketiga, tidak mengedepankan norma dan nilai dalam menempatkan seseorang dalam jabatan sesuai syarat yang ditentukan dalam peraturan dan perundang undang.
Contohnya, bila seorang aparatur sipil negara dengan pangkat penata muda atau golongan IIIb lalu dikukuhkan pada jabatan administrator, atau golongan IIIId, penata tingkat I diposisikan sebagai Jabatan Tinggi Pratama.
Penyimpangan seperti ini kerap kali dilakukan kepala daerah, melabrak aturan dan mekanisme yang justru menjadi cikal bakal pembinaan karier asn itu sendiri tersendat. Sebab ketika tidak lagi berkuasa, pegawai yang bersangkutan pasti tidak boleh menduduki jabatan itu, yakni harus dilakukan demosi, ketiga, aparatur sipil negara tudak lagi memedomani fungsinya selaku aparatur yang harus netral.
Sehinga, wajah birokrasi kita jelang pemilihan kepala daerah bertindak sebagai "politikus", politisi yang hanya mengikuti apa kata dan keinginan politisi yang didukungnya. Atau dengan kata lain, pegawai yang dimanfaatkan oleh politisi yang akan berlaku korup setelah sang jagoannya menang, keempat, upaya untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik itu hanyalah isapan jempol belaka. Tidak akan pernah terwujud, disebabkan lebih mengutamakan kepentingan pribadi mempertahankan kedudukannya.
Implikasi dari apa yang disebutkan ini, merupakan konsekuensi logis dari bifungsi kepala daerah yang juga sebagai pejabat pembina kepegawaian. Di mana kita pun sangat paham, perwajahan sebuah pemerintahan banyak tergantung pada perilaku aparatur yang ada di dalamnya, pada saat yang sama, pemerintahan itu dapat dikatakan baik, ditentukan siapa pemimpinnya dan dengan cara apa yang ia mengelola kepemimpinan tadi dengan bersandar pada aturan yang ada serta mengedepankan etika pemerintahan.
Rekomendasi
Dalam ilmu pemerintahan sangat jelas dikatakan bahwa ketika banyak kepentingan yang "membungkus" Di luar dari tatanan yang telah ada, maka ketika itulah pemerintahan tidak lebih dari sebuah institusi yang hanya mengurusi pemenuhan hajat dan ambisi sang pemimpin bersama dengan kelompoknya, dan saat itulah kita akan saksikan suatu wilayah akan mengalami kerusakan permanen, jikalau tidak segera dilakukan perubahan mendasar padanya.
Kedudukan kepala daerah sebagai jabatan politis, hendaknya dipisahkan secara nyata dan jelas pada posisi yang mengurusi pegawai yang ada didalamnya, tanpa menafikan keberadaan kepala daerah. Kepala daerah seharusnya hanya melakukan pengawasan terhadap manajemen pegawai yang ditugaskan kepada sekretaris daerah selaku pemegang jabatan tertinggi urusan administrasi dan keuangan daerah.
Sebagaima kita maklumi, bahwa sekretaris daerah adalah jabatan struktural tertinggi di daerah, maka sepatutnya dia lah yang berfungsi sebagai pejabat pembina kepegawaian, yang dengan masukan kepala daerah unruk memosisikan seseorang dalam jabatan.
Sekretaris daerah tidak dan bukankah bawahan yang dapat serta merta diberhentikan ataupun diganti oleh kepala daerah, melainkan sekda itu bertanggung jawab kepada sekretaris daerah propinsi dalam menilai dan mengukur kinerjanya, serta oleh sekda propinsi dapat melakukan penggantian melalui mekanisme pemilihan terbuka sesuai syarat yang ditentukan.
Sehingga, kepala daerah berfungsi sebagai kepala pemerintahan dengan kewenangan yang diatur secara jelas dan kongkrit yang tidak dapat "mengobok-obok" pegawai yang ada dibawah jajarannya.
Seorang kepala daerah ingin mengganti pejabat struktural yang dianggap berkinerja rendah dapat meminta sekda melakukan penggantian dengan terlebih dahulu berkonsultasi dengan sekda pemerintah propinsi sebagai atasan langsungnya. Kepala daerah seyogyanya bukanlah atasan langsung dari seorang sekda, independensi sekda dalam menempatkan dirinya sebagai pejabat pembina kepegawaian kuat dan transparan.
Olehnya itu, rekomendasi yang dapat diberikan, yakni dalam kedudukan dan fungsinya sebagai kepala wilayah dan kepala pemerintahan, pejabat pembina kepegawaian tidak "dilekatkan" pada kepala daerah.
Untuk memberikan jaminan kepada masyarakat bahwa jabatan politis terpisahkan dengan urusan birokrasi khususnya pembinaan karir aparatur sipil negara dalam upaya mereduksi "pengrusakan" birokrasi secara sistematis selama kepala daerah itu berkuasa, sementara aparatur sipil negara tetap menjalankan tugas dan fungsinya dengan siapapun daerah itu dipimpin. Janganlah kemudian pemerintahan itu terkontaminasi dengan politik yang menyeruak, sehingga kita tidak tahu lagi yang mana pemerintahan sebagai institusi yang mengurusi dan memenuhi kebutuhan rakyat di satu sisi, dan lembaga politik yang semata mata ingin mendapatkan kekuasaan itu.
Wallahu 'alam bisshawab
*